Un projet de loi de « lutte contre les fraudes sociales et fiscales » est débattu en ce moment à l’Assemblée nationale, après une première lecture au Sénat. Ce texte prévoit d’augmenter les pouvoirs d’enquête pour le contrôle des prestations sociales, en élargissant notamment l’accès aux fichiers des administrations et organismes privés. Il illustre les dérives des politiques de « lutte contre la fraude sociale » qui, en 20 ans, ont démultiplié les capacités de contrôle et de surveillance des administrations sociales. Revenons sur le contexte général de l’accès aux données des administrations avant d’expliquer en quoi ce projet de loi est un danger.

Au cours des années 2000, le récit d’un système social dont la pérennité serait « menacée » par la « fraude sociale » s’est imposé¹Voir le livre de Vincent Dubois « Contrôler les assistés. Genèses et usage d’un mot d’ordre ». Sur l’histoire politique de la « lutte contre l’assistanat » et le rôle majeur que joua en France Nicolas Sarkozy, voir le chapitre 2.. Si ce discours s’est construit en dépit de toute réalité statistique – l’ensemble des estimations disponibles démontrent que la « fraude sociale » est marginale et bien plus faible que la fraude fiscale²La fraude fiscale est estimée entre 60 et 80 milliards d’euros (voir notamment le rapport de Solidaires Finance Publiques). Pour la fraude sociale, voir le rapport 2024 « Lutte contre la fraude sociale » du Haut Conseil du Financement de la Protection Sociale, disponible ici. Le montant total est estimé à 13 milliards d’euros dont seuls 30%, soit environ 4 milliards, sont le fait d’assuré·es sociaux. Le reste vient des entreprises (travail non déclaré, cotisations…) et des professionnels. –, ses conséquences sont bien réelles. Loi après loi, la figure de « l’assisté·e » profitant indûment de la solidarité nationale a permis de justifier le renforcement drastique des politiques de contrôle, dont une large partie repose sur l’extension continue des accès aux données personnelles de la population³Sur l’importance donnée aux outils numériques, voir notamment les rapports de la Direction Nationale de Lutte contre la Fraude disponibles sur notre Gitlab, le rapport publié en 2020 de la commission d’enquête relative à la lutte contre les fraudes aux prestations sociales de l’assemblée nationale ici ou encore le rapport de mission « Lutter contre les fraudes aux prestations sociales » publié en 2019 et disponible ici..

Vingt ans plus tard, le bilan est accablant. L’ampleur des informations auxquelles peuvent avoir accès les contrôleurs·ses des principales administrations sociales – CNAF, CNAM, CNAV, France Travail – afin de vérifier l’exactitude des déclarations (revenus, situations professionnelle et familiale, résidence sur le territoire) est immense et leur nature profondément intrusive.

Le contrôle est facilité par la finalisation, dans les années 2010, d’immenses projets de centralisation des données personnelles de la population française et le pouvoir d’accéder, sur demande, aux informations détenues par des tiers aussi variés que les administrations, les entreprises ou les services de police.

Centralisation des données et contrôle social

Parmi les principaux projets de centralisation, notons notamment le developpement du « Répertoire de Gestion des Carrières Unique » (RGCU) utilisé par l’assurance vieillesse pour le calcul des retraites⁴Voir notamment le rapport de la cour des comptes sur le RGCU publié en 2024 et disponible ici. Il vise notamment à remplacer le Système National de Gestion des Carrières (SNGC).. Il offre un historique des périodes de travail salarié et couvre les dates de début et de fin de contrat ainsi que les salaires perçus.

Côté prestations sociales, une vue d’ensemble est offerte par le « Répertoire National Commun de la Protection Sociale » (RNCPS). Retraites, assurance maladie, chômage, prestations familiales, minima sociaux: ce fichier, qui agrège les données détenues par plus de « 60 institutions nationales, 90 organismes ou fonds nationaux et 1 000 organismes gestionnaires »⁵Annexe au rapport « Évaluation du répertoire national commun de la protection sociale » de l’inspection générale des affaires sociales publié en 2021 et disponible ici., permet de consulter les droits sociaux (nature, montants, dates) dont bénéficie chaque individu⁶Pour plus de détail, voir le rapport « Évaluation du répertoire national commun de la protection sociale » de l’inspection générale des affaires sociales publié en 2021 et disponible ici. La durée de conservation des données varie selon leur type. Les données de montants des prestations sociales ont été introduites dans un second temps..

Le tout est complété par le transfert des données fiscales – notamment les déclarations de revenus – qui fournissent, à un rythme annuel, les revenus financiers ainsi que des accès aux bases recensant les données patrimoniales (biens immobiliers, assurances-vie, etc.)⁷Pour l’accès aux données fiscales, voir notamment ce document des impôts. À savoir que les organismes de protection sociale n’accèdent pas directement aux déclarations fiscales, mais reçoivent les informations sur demande via le Centre serveur national de transfert des données fiscales. Des accès directs sont donnés aux bases FICOVIE – le fichier des contrats d’assurance-vie –, la Base nationale des données patrimoniales (BNDP) – informations patrimoniales contenues dans les documents déposés par les redevables auprès des services d’enregistrement ou en charge de la publicité foncière –, Patrim – transactions immobilières – et FICOBA le fichier des comptes bancaires. Pour un historique des accès à FICOBA, voir le rapport 2024 « Lutte contre la fraude sociale » du Haut Conseil du Financement de la Protection Sociale, disponible ici.. L’administration fiscale offre par ailleurs un large accès au fichier des comptes bancaires ouverts en France (FICOBA) qui, associé au droit de communication discuté ci-après, permet un accès aux relevés bancaires.

Ces fichiers reposent notamment sur deux gigantesques projets de centralisation des données de revenus de la population finalisés dans les années 2010 : la « Déclaration Sociale Nominative » (DSN) pour les salaires et le « Prélèvement à la Source – Revenus Autres » (PASRAU) pour les revenus versées par les organismes de protection sociale (assurance vieillesse, maladie, chômage, CAF…). Mises à jour mensuellement, ces bases offrent une vision quasi exhaustive et actualisée en temps réel des revenus de la population⁸Pour des détails sur la « Déclaration Sociale Nominative » (DSN) voir notamment la délibération 2016-293 du 29 septembre 2016 de la CNIL, ici. Pour PASRAU voir la délibération n°2019-072 de la CNIL qui présente notamment les différences entre PASRAU (flux) et PASRAU individus, une base de données. Elles forment la pase du « Dispositif de Ressources Mensuelles »..

La vérification de l’état civil – nom, prénom, date et lieu de naissance ou de décès – est assurée par le Système National de Gestion des Identifiants (SNGI) qui centralise les flux provenant de l’ensemble des mairies de France⁹Les données du SNGI proviennent du répertoire national d’identification des personnes physiques et de Sandia.. Ce fichier joue par ailleurs un rôle majeur dans l’infrastucture numérique de contrôle en associant aux données d’état civil un identifiant unique, le NIR ou numéro de sécurité sociale, pilier de l’interconnexion généralisée des fichiers administratifs. Pour les personnes étrangères, cette vérification s’accompagne d’un contrôle de la validité des titres de séjour via la consultation du fichier des titres de séjour du ministère de l’Intérieur (AGDREF).

L’accès à ces données est facilité par le déploiement de portail comme EOPSS (Espace des Organismes Partenaires de la Protection Sociale) qui permet la consultation à de multitudes bases de données comme le SNGI, le RNCPS ou les données de carrière¹⁰En 2010, la CNIL a rendu un avis sur un projet d’acte réglementaire de la CNAV sur ce portail. Si ces deux textes n’ont plus de valeur légale depuis l’entrée en application du RGPD en 2018, ils donnent malgré tout un bon aperçu du fonctionnement d’EOPPS..

Déployés entre autres pour permettre l’accès aux droits, ces fichiers sont également utilisés pour des finalités de lutte contre la fraude¹¹Par exemple, une des finalités du RGCU est de « simplifier la détermination et le contrôle des droits aux prestations d’assurance vieillesse » (article R. 161-69-8 CSS). Le RNCPS vise, entre autres, le « contrôle des droits et prestations des bénéficiaires de la protection sociale » (article R. 114-25 du code de la sécurité sociale) au bénéfice d’une multitude d’administrations de sécurité sociale et à France Travail (article L. 114-12-1 du code de la sécurité sociale). La DSN vise aussi à « permettre de détecter les erreurs déclaratives afin d’éviter les indus, de prévenir les fraudes aux prestations et aux cotisations sociales et de mettre à jour et, le cas échéant, rectifier les droits des salariés » (article 3 du décret n° 2013-266 du 28 mars 2013 relatif à la déclaration sociale nominative).. Et, lorsqu’une administration n’a pas accès, directement ou indirectement, à ces fichiers, le droit de communication vient à la rescousse.

Un droit de communication exorbitant

Le droit de communication permet aux contrôleurs·ses d’obtenir les documents et renseignements de leur choix directement auprès d’un très grand nombre d’acteurs publics et privés, sur demande et pour une personne donnée¹²Voir l’article L. 114-19 du code de sécurité sociale.. De par son étendue, ce droit représente, pour reprendre les termes du commentaire autorisé d’une décision du Conseil Constitutionnel sur le sujet, « un véritable pouvoir de réquisition » proche de celui dont disposent les forces de police¹³Commentaire décision n°2019-789 du 14 juin 2019, disponible ici..

Il permet aux contrôleurs·ses de demander, sans que le secret professionnel ne puisse s’y opposer, des informations aux différentes administrations de l’État , aux collectivités territoriales (mairies, départements) et à l’ensemble des organismes sociaux (CAF, France Travail, caisses de retraites, assurance maladie…)¹⁴Les échanges d’information au sein de la sphère sociale et avec les administrations de l’état sont encadrés par l’article L. 114-12 du code de la Sécurité sociale.. En pratique, ceci revient à disposer d’un accès, sur simple envoi de mail, aux quantités phénoménales d’informations dont l’administration dispose sur chacun·e d’entre nous.

Concernant le secteur privé, c’est sur la base de ce droit que sont rendus possibles les accès aux relevés bancaires lors d’un contrôle. Mais les contrôleurs·ses peuvent aussi envoyer des demandes à des organismes aussi variés que les fournisseurs d’énergie, les plateformes de vente en ligne (Le Bon Coin, Airbnb), les employeur·ses, les bailleurs sociaux, les organismes de transport, les notaires ou encore les huissiers.

Enfin, les contrôleurs·ses peuvent obtenir des informations directement auprès des forces de police dans le cadre des « comité départementaux anti-fraude » (CODAF) dont nous dénoncions l’instrumentalisation par la police à des fins de répression sociale dans un article en septembre dernier¹⁵L’article L. 114-16-1 du Code de la sécurité sociale permet un partage des informations entre les agents de l’Etat et des organismes de protection sociale listées à l’article L. 114-16-3..

Le projet de loi en discussion

Voilà pour un bilan rapide et non-exhaustif des pouvoirs conférés aux contrôleurs·ses des principaux organismes sociaux tels que la CNAF, CNAM, CNAV ou France Travail. Si cet état des lieux ne s’attache pas à présenter le détail des différences entre chacun de ces organismes, il permet néammoins de saisir l’étendue des données d’ores et déjà disponibles en cas de contrôle et de mettre ainsi en perspective la fuite en avant que représentent les mesures du projet de loi actuellement en discussion :

– L’article 2 prévoit une extension de l’accès direct aux bases de données patrimoniales de l’administration fiscale¹⁶A savoir les bases FICOVIE – le fichier des contrats d’assurance-vie -, la Base nationale des données patrimoniales (BNDP) – informations patrimoniales contenues dans les documents déposés par les redevables auprès des services d’enregistrement ou en charge de la publicité foncière – et Patrim – transactions immobilières.. Autorisé pour les agents de la CAF, de France Travail ou des Mutualités Sociales Agricoles, cet article vise à l’étendre à l’Assurance Maladie, à la CNAV et aux agents des départements et des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH).
– L’article 2 bis prévoit l’autorisation de consultation du RNCPS pour les services préfectoraux à des fins de contrôle des titres de séjour.
– L’article 6 autorise les MDPH et les services chargés de l’allocation personnalisée d’autonomie – une aide pour les personnes âgées en difficulté – à échanger toutes informations à des fins de lutte contre la fraude avec un large nombre d’acteurs (administrations sociales, police, douane, fisc…) dans le cadre notamment des « Comités opérationnels départementaux anti-fraude » (CODAF).
– L’article 10 vise à étendre le droit de communication, jusqu’ici réservé aux agents de contrôle agréé·es et assermenté·es, aux directeurs des Caisses Primaires d’Assurance Maladie (CPAM) et des CAF et au personnel placé sous leur responsabilité agissant en matière de lutte contre la fraude.
– L’article 28 vise à donner, selon l’exposé des motifs de l’amendement du Sénat l’ayant introduit, la possibilité aux agents de contrôle de France Travail d’accéder au fichier des passagers aériens – nom, prénom, date d’embarquement, destination – ainsi qu’aux relevés téléphoniques et aux données de connexion des inscrit·es.

« Des fichiers, il y en a quand même un paquet. Lequel vous ferait plaisir ? »

Commençons par analyser les mesures plus « techniques » avant de revenir à l’article 28. Si leur portée peut être difficile à saisir, elles incarnent néammoins des processus politiques centraux dans l’expansion des pouvoirs conférés aux organismes sociaux au titre de la « lutte contre la fraude sociale ».

À commencer par le fait qu’une large part de ces mesures sont prises par pur opportunisme politique, en dehors de tout examen de proportionnalité ou de nécessité. Leur annonce vise avant tout à mettre en scène le « volontarisme » de nos parlementaires face à un problème – la fraude sociale – qu’ils et elles ont largement contribué à construire et à amplifier comme nous le rappellions au début de cet article. Au nom d’une recherche « d’efficacité » devenue un objectif en soi, tout ce qui est réalisable techniquement devient envisageable politiquement, sans considération pour la proportionnalité entre la gravité supposée de la fraude ciblée et les atteintes portées aux droits fondamentaux.

Ce sont peut-être les propos de la sénatrice Nathalie Goulet qui résument le mieux la situation lorsqu’elle demande à des responsables de la CNAF, à l’occasion d’une mission d’enquête sur la fraude sociale : « Des fichiers, il y en a quand même un paquet. Lequel vous ferait plaisir ? »¹⁷Audition de la Caisse Nationale des Allocations familiales le 9 juillet 2019. Voir le compte-rendu disponible ici..

Ajoutons enfin que les mesures les plus problématiques ciblent avant tout des populations jouant le rôle habituel de boucs émissaires (personnes précaires, étrangères, racisées, condamnées…). Et ces mesures seront très certainement, comme c’est systématiquement le cas en matière de répression, progressivement étendues au reste de la population une fois cette banalisation amorcée.

Une illustration frappante des logiques à l’oeuvre

À titre d’exemple, tournons-nous vers l’article 10. Ce dernier prévoit d’élargir le droit de communication à des agent·es des CAF et des CPAM qui ne sont ni agréé·es ni assermenté·es. Alors que la limitation à des agent·es spécialement habilité·es visait à offrir des garanties fortes, que la CNIL avait rappelées en 2017¹⁸Délibération n° 2017-053 du 9 mars 2017, disponible ici., voici comment cet article a été justifié¹⁹Voir l’étude d’impact du projet de loi, le rapport de la commission des affaires sociales du sénat et l’amendement COM-122..

Acte 1 : dans le projet de loi, le gouvernement propose cette mesure pour les seul·es agent·es des CPAM, en invoquant la nécessité d’intensifier les contrôles sur les bénéficiaires de la complémentaire santé solidaire, soit les 7 millions de personnes les plus pauvres de France²⁰Pour une présentation du public concerné par la C2S, voir notamment le rapport annuel 2023 portant sur la Complémentaire Santé Solidaire de la Direction de la Sécurité Sociale disponible ici.. Celles-ci sont pourtant déjà ciblées par un algorithme discriminatoire, alors même que la fraude estimée ne représente qu’environ 1% des montants versés²¹En 2022, le directeur de l’Assurance Maladie a présenté les premières estimations devant le Sénat. Son audition est disponible ici. Voir aussi le rapport annuel de lutte contre la fraude de l’Assurance Maladie 2021 disponible ici. Les chiffres des montants de la C2S (gratuite et avec participation financière) gérés par la CNAM sont disponibles dans le rapport annuel 2023 de la direction de la sécurité sociale.. Acte 2 : le gouvernement banalise les atteintes à la vie privée que cette mesure représente en s’appuyant sur le précédent récent des agents de l’URSSAF, à qui un droit comparable a été accordé début 2025²²Article 26 de la loi n° 2025-199 du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025.. Acte 3 : le Sénat propose l’extension de cette mesure aux agent·es de la CAF sans aucune justification ni motivation, par simple surenchère politique.

Une même inconséquence est à l’oeuvre concernant l’article 6 qui étend les échanges d’informations, dans les deux sens, entre les MDPH – en charge de l’attribution de l’Allocation d’Adulte Handicapé (AAH) –, les services en charge de l’APA – destinée aux personnes âgées en perte d’autonomie – et un nombre important d’institutions parmi lesquelles les forces de l’ordre, le fisc, les douanes, les organismes locaux de protection sociale, France Travail, l’Unédic, l’inspection du travail, les agences régionales de santé ou encore les services préfectoraux.

Cette mesure a été introduite par le gouvernement au seul motif qu’elle « pourrait entraîner des économies potentielles »²³Voir l’étude d’impact du projet de loi.. Sans plus d’information ni de justification, alors même que de tels échanges concernent des publics particulièrement vulnérables et des données médicales, qu’il est estimé que le taux de fraude aux aides à l’autonomie s’élève à seulement 1,46% de leur montant total, que les dossiers de la MDPH sont déjà examinés « en amont » et réévalués régulièrement via certificat médical et commission. Pour couronner le tout, le Sénat bascule dans le cynisme le plus total en justifiant la violation de la vie privée des personnes handicapées et de nos aîné·es en difficulté au titre que les « agissements frauduleux ne sont peut-être jamais aussi condamnables que lorsqu’ils sont faits à l’encontre des services publics destinés aux publics dont la situation est la plus vulnérable²⁴Rapport de la commission des affaires sociales du sénat. ».

Enfin, les articles 2 et 10 sont présentés comme une simple « harmonisation » d’une loi de 2018 sur la fraude, qui avait déjà autorisé l’accès aux bases patrimoniales pour certains organismes sociaux et donné aux forces de police un accès au RNCPS.

Article 28 : une fuite en avant

Venons-en, enfin, à l’article 28 du projet de loi, qui contient les mesures les plus controversées. Introduit par le Sénat, il vise à donner trois nouvelles prérogatives au service fraude de France Travail : l’accès au fichier des passagers aériens ou PNR (pour Passenger name record), l’obtention auprès des opérateurs des relevés téléphoniques des assuré·es et le traitement des données de connexion dont dispose France Travail.

Quels que soient leurs devenirs à l’Assemblée nationale ou au Conseil constitutionnel, ces propositions sont très inquiétantes. Elles traduisent la fuite en avant des parlementaires dès lors qu’il s’agit de communiquer sur le renforcement des moyens de surveillance à des fins de lutte contre la fraude sociale.

L’utilisation de fichiers comme le PNR, utilisé à des fins de lutte contre le terrorisme et la criminalité grave, par les administrations sociales symbolise l’absence de limites de nos parlementaires, à la seule fin de mise en scène de leur action politique²⁵Voir la directive 2016/681.. Surtout, il s’agit d’un détournement assez flagrant de ce fichier. Présenté comme limité aux seules fins de lutte contre le terrorisme pour justifier l’intrusion grave dans la vie privée des personnes qu’il opère, il se retrouverait détourné si cet article était voté.

Cette extension des usages du fichier PNR n’est pas une première : à chaque fois qu’un fichier est disponible, nous savons que l’État voudra se servir des données collectées, peu importe le respect des droits fondamentaux. Récemment, nous avons par exemple mis au jour le détournement du fichier TES à des fins d’identification des personnes dans le cadre d’enquêtes de police alors que ce fichier n’était pas censé permettre cela. Encore avant, c’était le projet de loi « Simplification » qui servait là encore au détournement de finalités, cette fois-ci pour détourner à des fins de contrôle les données collectées pour calculer les aides sociales. Ces exemples pourraient être multipliés.

Protection sociale contre contrôle social

Nous suivrons avec attention les discussions autour de ce texte à l’Assemblée nationale, tout particulièrement vis-à-vis de l’article 28. Si ces dispositions sont maintenues, nous appelons chacun·e à se mobiliser pour empêcher leur vote.

Surtout, nous continuerons de lutter, au sein de notre campagne « France Contrôle », contre l’extension des mesures de surveillance via notre système de protection sociale. La multiplication des mesures intrusives et l’accroissement du contrôle social au nom de la « lutte contre la fraude » doivent cesser.

Vecteurs de violences, d’humiliation et de précarité, ils constituent le bras policier des attaques sur notre système social. Le discours politique venant les justifier, empreint de mépris et de domination sociale, doit être dénoncé. Ce combat, qui promet d’être long, est possible grâce à votre soutien. Nous espérons pouvoir le continuer pour les années à venir, alors, si vous le pouvez, n’hésitez pas à nous faire un don.

Après avoir dénoncé les dérives de l’algorithme de notation utilisé par la CAF pour sélectionner les personnes à contrôler, nous abordons ici la question des contrôles CAF réalisés sur signalements policiers. Utilisée par la police comme arme de répression sociale et politique, cette pratique symbolise l’instrumentalisation par l’État des administrations sociales à des fins de contrôle.

En 2019, peu de temps après avoir été arrêté par la police lors d’une manifestation de Gilets Jaunes, Jean¹Prénom modifié. subit un contrôle CAF. Perplexe face à la concomitance des deux évènements, il demande à la CAF si le contrôle a un lien avec son arrestation. Alors que la CAF lui répond que non, il apprendra, à la suite d’une longue bataille juridique, que ce contrôle était bel et bien le fruit d’une demande de la police.

Son cas est loin d’être isolé. Chaque année, ce sont plusieurs milliers de contrôles CAF qui sont déclenchés sur « signalements » de la police²Les chiffres des contrôles déclenchés sur « signalement » de la police/gendarmerie dont nous disposons sont les suivants. En 2012 ce nombre s’élevait à 2747 (source CNAF, Bilan annuel contre la fraude 2012, 2013, disponible ici), en 2013 à 2346 (source DNLF, Lutte contre la fraude. Bilan 2013, disponible ici) en 2015 à 2769 contrôles (source CNAF, Bilan de la lutte contre la fraude 2015, 2016, disponible ici), en 2016 à 2877 (source CNAF, Bilan de la politique de contrôle et de la lutte contre la fraude 2016 aux prestations légales, 2017, disponible ici), en 2019 à 5163 (source CNAF, Bilan 2019 Prévention et lutte contre la fraude aux prestations légales, 2020, disponible ici), en 2020 à 2386 (source CNAF, Bilan 2020 Prévention et lutte contre la fraude aux prestations légales, 2021, disponible ici), en 2022 et 2023 respectivement à 3830 et 3249 (source Mission interministérielle de coordination anti-fraude, Lutte contre la fraude aux finances publiques, résultats 2023, disponible ici)..

Au problème politique que soulève l’utilisation d’une institution sociale à des fins de répression policière s’ajoute le fait que cette pratique souffre d’une absence d’encadrement. Ces « signalements » sont réalisés en dehors de tout cadre judiciaire et n’ont, dans les faits, pas à être motivés par la police. Ceci génère un risque de recours aux « signalements » à des fins de harcèlement policier.

Qui plus est, cette procédure est particulièrement opaque. La personne contrôlée n’a ainsi pas connaissance du fait que ses déclarations devant la police, lors d’une garde-à-vue par exemple, peuvent être transmises à la CAF, alors que cette possibilité entre en contradiction avec le principe du secret de l’instruction. Également, en cas de « signalement », la personne visée ignore que son contrôle résulte d’une demande de la police et n’a pas accès aux informations communiquées à la CAF.

En retour, les abus sont inévitables, comme le montrent les témoignages que nous avons collectés. Outre leur utilisation à des fins de répression politique, un contrôleur nous a ainsi témoigné avoir assisté à un cas de signalement pour soupçon de « fraude à l’isolement » visant une femme ayant déposé une plainte pour violences conjugales. Autrement dit, il a été demandé à la CAF de vérifier la composition du foyer déclaré pour s’assurer que la victime avait bien déclaré vivre avec son agresseur, et la sanctionner en cas d’omission. Ajoutons, enfin, que ces contrôles risquent de cibler les plus précaires et les habitant·es des quartiers populaires, un point sur lequel nous revenons ci-après.

Les CODAF : les institutions sociales au service de la répression policière

C’est dans le cadre des «Comités opérationnels départementaux anti-fraude» (CODAF) que la pratique du « signalement police » est apparue. Créés en 2010 sous l’impulsion de Nicolas Sarkozy, ces comités départementaux regroupent institutions policières (police, gendarmerie), organismes de protection sociale (CNAF, France Travail ou Assurance maladie) ainsi que différentes administrations publiques (impôts, douanes…)³La liste exacte des membres est la suivante: les procureurs de la République du département ou leurs représentants, les chefs de services préfectoraux compétents en matière de lutte contre la fraude, la police nationale, la gendarmerie nationale, la direction générale des finances publiques, la direction générale des douanes et droits indirects, les autorités compétentes dans les domaines de la concurrence, consommation et répression des fraudes, le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi, le directeur régional de l’environnement, de l’aménagement et du logement ou son représentant, le directeur général de l’agence régionale de santé ou son représentant, les directeurs des organismes locaux de sécurité sociale du régime général et du régime agricole ou leurs représentants, un responsable coordonnateur régional désigné par la Caisse nationale de l’assurance maladie ou son représentant, le directeur régional de Pôle emploi ou son représentant, le responsable du centre de gestion et d’étude AGS territorialement compétent ou son représentant, dûment habilités par la direction nationale de la délégation Union nationale interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (UNEDIC) Association pour la gestion du régime de garantie des créances des salariés (AGS), dans les départements de la région Ile-de-France, le directeur de la Caisse nationale d’assurance vieillesse ou son représentant, dans les départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, un représentant du préfet de police. Voir Arrêté du 25 mars 2010 fixant la composition dans chaquedépartement des CODAF, abrogé en 2020 par l’arrêté du 12 octobre 2020)..

Placés sous l’égide de la Mission interministérielle de coordination anti-fraude (MICAF), les CODAF visent à favoriser « les coopérations locales » pour lutter contre les « fraudes aux finances publiques », et en particulier les «fraudes aux prestations sociales »⁴Yannick Herry et Éric Belfayol, 2019, Le comité opérationnel départemental anti-fraude : un outil local efficace contre la fraude aux finances publiques, Gestion et finances publiques. Disponible ici. A l’époque, la MICAF portait le nom de Direction Nationale de Lutte contre la Fraude. Concrètement, il s’agit d’organiser des réunions régulières à l’échelon départemental afin de planifier « des opérations de contrôles coordonnés » et de faciliter les « échanges d’informations » entre forces de police et institutions sociales⁵Citations extraites du site de la MICAF, archive disponible ici..

Un dispositif aux origines racistes

Dès leurs créations, la MICAF met l’accent sur l’importance de promouvoir les « signalements police » au sein des CODAF afin de lutter « contre la fraude sociale ».

L’objectif est de permettre aux policiers·ères de transmettre à la CAF les informations dont iels disposent sur des personnes arrêtées, qui bénéficieraient de « revenus illégaux » tirés « d’affaires de trafic de stupéfiants, [de] proxénétisme, [de] vente illégale de métaux »⁶Délégation Nationale à la Lutte contre la Fraude, Bilan 2018. Disponible ici. tout en « bénéficiant des prestations du type RSA ou CMU-complémentaire »⁷Délégation Nationale à la Lutte contre la Fraude, La lettre des CODAF, 2 juillet 2010. Disponible ici..

Politiquement, la promotion de ce dispositif est portée par un discours politique stigmatisant aux accents racistes visant directement les habitant·es des quartiers populaires. Pour reprendre les documents officiels, les « signalements » ont pour objectif de « lutter contre l’économie souterraine dans les banlieues » et les « délinquant[s] » y habitant⁸Délégation Nationale à la Lutte contre la Fraude, La lettre des CODAF, 2 juillet 2010. Disponible ici. .

Contourner le secret de l’instruction

Lorsque le système des CODAF est pensé, il existait un obstacle juridique majeur au projet de la MICAF : le secret de l’instruction⁹Article 11 du code de procédure pénal.. Ce principe juridique fondamental tient au secret professionnel les personnes impliquées dans une procédure en cours (policiers·ères, juges d’instruction, magistrat·es du parquet…). Comme le rappelle le Conseil constitutionnel, il vise notamment à « protéger les personnes concernées par une enquête ou une instruction, afin de garantir le droit au respect de la vie privée et de la présomption d’innocence, qui résulte des articles 2 et 9 de la Déclaration de 1789 »¹⁰Conseil constitionnel, décision n° 2017-693 QPC du 2 mars 2018..

Le secret de l’instruction limitait fortement l’intérêt des « signalements » en empêchant la police de communiquer aux administrations sociales le moindre élément d’une enquête non clôturée.

Mais un an de lobby de la MICAF suffira pour que cette interdiction soit levée, au mépris de droits fondamentaux. Sur proposition de la MICA¹¹Yannick Herry et Éric Belfayol, 2019, Le comité opérationnel départemental anti-fraude : un outil local efficace contre la fraude aux finances publiques, Gestion et finances publiques. Disponible ici. A l’époque, la MICAF portait le nom de Direction Nationale de Lutte contre la Fraude., la loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPSSI2) votée en 2011 autorise les membres du CODAF à « s’échanger tous renseignements et tous documents utiles à l’accomplissement des missions de recherche et de constatation des fraudes en matière sociales »¹²Voir loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPSSI), codifiée aux articles L 114-16 et suivants du code de la sécurité sociale.. Et ce quelque soit le stade de la procédure judiciaire.

Une pratique déloyale

La CAF est la première institution sociale à se saisir pleinement des possibilités offertes par la loi LOPSSI2. En 2013, elle signe un protocole avec la police nationale visant à préciser les modalités d’application de la LOPSSI2¹³Protocole entre la direction générale de la police nationale, de la gendarmerie nationale, de la direction de la sécurité sociale, de la caisse nationale des allocations familiales et la délégation nationale à la lutte contre la fraude, 8 février 2013, disponible ici. Ce document prévoit que la police ou la gendarmerie puissent transmettre « tous renseignements et tous documents » à la CAF, qu’il s’agisse de « procès-verbaux, quel que soit le cadre juridique », de « main-courantes », de « rapports d’enquête ou de rapports administratifs », de « télégrammes » ou « tout autre document officiel ». Ce protocole fait par la suite l’objet d’une déclinaison au niveau départemental. Selon les déclarations du directeur de la MICAF devant une « commission d’enquête relative à la lutte contre les fraudes aux prestations sociales », il était décliné dans une trentaine de départements en 2020.. L’objectif est de créer un cadre visant à « intensifier les collaborations » entre les deux institutions¹⁴Délégation nationale à la Lutte contre la fraude, bilan 2013, disponible ici. en vue de « susciter des signalements »¹⁵Délégation Nationale à la lutte contre la fraude, Lettre des CODAF, numéro 17, décembre 2011. Disponible ici.
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Un document annexé au protocole et intitulé « procès-verbal type protection sociale » retient l’attention. Co-rédigé par la CAF et la police nationale sur le modèle d’un procès-verbal policier classique, il contient une dizaine de questions portant notamment sur la composition du foyer, le patrimoine, les ressources et les «constatations faites lors des perquisitions ou surveillance », soit l’ensemble des informations nécessaires aux services de contrôle de la CAF.

Ce « procès-verbal type protection sociale » signe tant l’aboutissement d’un processus de rationalisation administrative – les questions à poser sont pré-écrites par la CAF et la police n’a qu’un seul document à transmettre à la CAF – que le caractère déloyal de la pratique des signalements. La personne interrogée sur sa base, et ce dans le cadre d’une procédure quelconque, ne sait pas que les réponses qu’elle apporte seront transmises à la CAF en vue d’un contrôle. En d’autres termes, elle ignore la finalité des questions qui lui sont posées par les services de police.

Ajoutons à cela que si un signalement est effectué suite à ses déclarations, elle n’en est pas informée. Cela signifie en particulier qu’elle n’a pas connaissance des informations dont dispose le ou la contrôleur·se, un manque de transparence venant compliquer toute contestation des éléments qui peuvent lui être reprochés.

Un risque d’abus policiers

Le cadre juridique encadrant les signalements est donc particulièrement souple. Ces derniers peuvent être réalisés à n’importe quel stade de la procédure, avant donc qu’une décision de justice n’ait été prononcée. Ils peuvent se baser sur de simples suspicions sans que la police n’ait réellement à se justifier.

Cette absence d’encadrement ouvre, en retour, la porte à de nombreux abus aux conséquences lourdes pour les personnes visées. Sentiment d’humiliation, mise à nue numérique, questions intrusives, peur des conséquences, auxquels s’ajoutent les difficultés de recours et les nombreuses irrégularités constatées dans la procédure : rappelons que de nombreux témoignages viennent attester de la violence inhérente aux contrôles CAF¹⁶Voir à ce sujet l’article de Lucie Inland disponible ici, cet article du Monde et le rapport du Défenseur des Droits « La lutte contre la fraude aux prestations sociales » disponible ici. La fondation pour le logement, le Défenseur des droits et le collectif Changer de Cap ont par ailleurs collecté de nombreux témoignages décrivant la violence vécue par les allocataires lors des contrôles. Difficulté de recours, contrôles répétés, suspension automatique des prestations sociales, intrusion sans précédent dans les moindres recoins de la vie privée. Nous vous invitons à lire l’ensemble de ces témoignages ici)..

Un chiffre vient confirmer la crainte que les signalements soient avant tout utilisés comme un moyen de harcèlement policier¹⁷Il ne semble pas que la CAF soit tenue de déclencher un contrôle suite à un signalement mais nous ignorons le pourcentage de signalements aboutissant effectivement à un contrôle.. En moyenne, seuls 17% des contrôles déclenchés sur signalements aboutissent à la détection d’un trop-perçu¹⁸Les chiffres disponibles sur les taux d’indus sont issus des bilans annuels de lutte contre rédigés par la CNAF. Nous disposons des chiffres pour les années 2012, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020.. Autrement dit, la plupart des signalements ne sont pas fondés, loin de l’image d’une police utilisant à dessein des pouvoirs qui lui sont conférés.

Si la CAF s’abstient de commenter ce chiffre, elle écrit plus largement au sujet des contrôles que des sources aboutissant à la détection de trop-perçus dans 20% des cas ou moins ne sont « pas en général très justifiés » eu égard à leur faible efficacité¹⁹CNAF, Bilan 2012 de lutte contre la fraude, disponible ici.. Ajoutons enfin que si les taux de fraudes détectées suite aux signalements ne sont pas communiqués, ils sont par définition plus faibles. Car, comme l’écrit la CAF elle-même, « la majeure partie des indus détectés ne sont pas frauduleux car l’erreur de déclaration à l’origine de l’indu n’est pas intentionnelle »²⁰CNAF, Bilan 2018 Prévention et lutte contre la fraude aux prestations légales, disponible ici.. Comme nous le répétons avec d’autres, les indus sont avant tout dus à la complexité des règles de calcul des aides sociales engendrant des erreurs de déclarations, et non de comportements malhonnêtes.

La CNAF, complice de répression sociale

En l’absence de données publiquement disponibles sur les personnes contrôlées suite à un signalement, il n’est pas possible d’identifier avec certitude les populations les plus exposées à ces contrôles et aux risques d’abus d’associés. Mais le système des CODAF ouvre un boulevard pour qu’une répression sociale se mette en place.

Le discours politique anti « banlieues » autour des signalements va, comme nous l’avons vu, directement en ce sens, et justifie le développement de cette pratique. À travers lui, sont directement visé·es les plus précaires et tout particulièrement les habitant·es des quartiers populaires via l’accent mis sur « l’économie souterraine des banlieues » et les personnes « bénéficiant des prestations du type RSA ou CMU-complémentaire »²¹Délégation Nationale à la Lutte contre la Fraude, La lettre des CODAF, 2 juillet 2010. Disponible ici.. Les deux catégories se regroupant par ailleurs²²Voir par exemple Jean-Michel Floch, Disparités de revenus et ségrégation dans les grands pôles urbains, INSEE, 2016. Disponible ici..

Par ailleurs, la liberté laissée à la police dans le choix des signalements ne peut que favoriser l’expression des pratiques discriminatoires de la police vis-à-vis des personnes racisées, aujourd’hui largement documentées, que ce soit dans le cas des contrôles d’identité ou à travers la prégnance des discours racistes dans cette institution, comme le rappelle, entre autres, le Défenseur des droits²³Voir notamment le dossier « Contrôles d’identité : que dit le droit et comment mettre fin aux contrôles discriminatoires » du Défenseur des Droits, disponible ici ou l’article de Fabien Jobard et Omar Slaouti, Police, justice, Etat : discriminations raciales publié dans Racismes de France, La Découverte, 2020..

S’ajoute enfin le risque d’un sur-ciblage des mères célibataires via l’accent mis cette fois-ci dans la recherche de la « fraude à l’isolement ». Il s’agit de la situation d’une personne déclarant vivre seule alors que ce n’est pas le cas, et ce type de contrôle visant tout particulièrement les mères célibataires²⁴Voir notamment l’article du Monde du 4 décembre 2023 « Dans la vie de Juliette, mère isolée, précaire et cible de l’algorithme des CAF », disponible ici et le livre de Selim Derkaoui, Laisse pas trainer ton fils. Comment l’État criminalise les mères seules, 2025, Les Liens qui libèrent..

Un risque de répression politique

Reste enfin le risque d’une utilisation à des fins de répression politique. Si, ici aussi, l’absence de chiffres et de témoignages rend difficile toute appréhension de cette dérive, notons que le cas du militant Gilet Jaune que nous avons mentionné en introduction démontre, a minima, que cette situation existe et que rien n’est fait pour l’empêcher.

Pour reprendre ce qui a été dit plus haut, ce militant n’a appris que le contrôle qu’il subissait était le résultat d’un signalement policier qu’à l’issue d’un long combat juridique. Et ce alors même que le contrôleur lui avait assuré que ce n’était pas le cas.

Ce n’est qu’au moment de passer au tribunal que la CAF a consenti à lui donner accès au « rapport de contrôle », le document qu’écrit tout·e contrôleur·se à l’issue d’un contrôle à domicile. Sur la première page de ce document, que nous avons consulté, est pourtant écrit: « Cible 922 : signalements reçus police », ce qui correspond aux signalements CODAF. Bien que rien ne puisse permettre de le prouver formellement, tout indique donc que le signalement était consécutif à son interpellation en manifestation. Quant aux informations que la police avait transmises au contrôleur, elles ne lui ont jamais été communiquées.

Lutter : appel à témoignages

La première difficulté pour lutter contre ce type de pratiques est de les documenter. Pour cela, nous lançons un appel à témoignages aux personnes ayant subi un contrôle à propos duquel elles soupçonnent, ou savent, qu’il est le fruit d’un signalement policier.

Précisons d’emblée que nous ne connaissons qu’un moyen de savoir avec certitude que c’est le cas : accéder au rapport de contrôle établi par le ou la contrôleur·se et chercher, sur sa première page, s’il est écrit « Cible: 922 signalements reçus police/gendarmerie/préfecture ». Ce rapport de contrôle est communicable à toute personne ayant fait l’objet d’un contrôle à domicile. Nous mettons en ligne un guide pour obtenir l’accès à ce rapport via une demande d’accès aux documents administratifs.

Nous suspectons par ailleurs que ces pratiques ne soient pas limitées au cas de la CNAF, mais que cette dernière fait, à l’image de son algorithme de notation, figure de « pionnière ». Si vous avez des informations sur de telles pratiques à France Travail, l’Assurance maladie ou l’Assurance vieillesse, vous pouvez nous écrire à algos@laquadrature.net ou nous envoyer des documents anonymement via notre SecureDrop. Vous trouverez un guide pour ce faire ici.

Le système des signalements CODAF, comme l’algorithme de la CNAF, traduit une vision autoritaire de ce que devraient être les institutions sociales. C’est pourtant une remise en question radicale de leur rôle, qui devrait être d’accompagner et d’aider les personnes plutôt que de les contrôler. Alors pour nous aider à continuer notre travail, vous pouvez aussi nous faire un don.